主办单位：
世界中医药学会联合会
承办单位：
荷兰医师针灸师协会
荷兰针灸师协会
荷兰中医药学会
协办单位：
全欧洲中医药学会联合会
国际中医学会
欧洲补充医学联合会
欧洲中医联合会
荷兰针灸病人协会
国家中医药管理局科技交流中心
支持单位：
中国国家中医药管理局
荷兰海牙市政府
西荷兰外国投资局

联系方式

中国：世界中医药学会联合会
联系人:	李进邱珺
电话：	010-58650042/0036 010-58650242/0038
传真：	010-58650041/0043
邮箱：	wfcmsxshb@vip.163.com qiujun0508@foxmail.com
地址：	北京市朝阳区小营路19号财富嘉园A座5楼
邮编：	100101
大会信息中心 Geldersekade 67-73 1011 EK Amsterdam The Netherlands
Tel.	+31 20 6892468
Fax	+31 20 6892547
E-mail:	info@2010wccm.com www.2010wccm.com
会场信息：海牙世界论坛会议中心
Churchillplein 10, The Hague , The Netherlands www.worldforum.nl

中草药走进荷兰及欧盟之路——基本规则和程序介绍

中草药走进荷兰及欧盟之路
——基本规则和程序介绍

Emiel van Galen博士.

海牙药品评估署

1. 中草药和欧盟
        欧洲和中国之间，不仅在传统中药方面有日益增长的利益，在保健和药品领域也是如此。中药在欧盟成员国，包括荷兰，使用了几十年，但是直到现在，还没有针对传统药品（的质量和安全性）的特别评估规则，这和以前的传统做法是不一样的。从这几年开始，这样的情况在欧盟有所改变。本文试图展示传统中药尤其是中草药进入欧盟的途径，这些途径可以加强欧洲人使用中药产品的安全性。在过去几年，有一些关于中药的负面报道。有的报道称产品掺了杂质（在生产过程中使用其他植物），有的称产品含有其他污染成分从而产生了副作用。这样的新闻报道使中药背负了骂名，降低了公众和相关机构对这些药品的信心。
        现在，欧盟出台了特别的评估规则，该规则针对的是所谓的“传统的使用” ，即不仅针对制成西药模样的植物药，还针对中国制造的草药产品。对这些产品提出更高的要求是一次真正的挑战，但是设置安全门槛对许多欧盟的中药使用者有很多益处。本文将简单介绍欧盟药品评估的框架，该框架比较复杂，在 27 个成员国都有效，并且通过位于伦敦的欧洲医药评估局植物药产品委员会的工作，对市场产生更集中的影响。
实际上，中国和欧洲比你想象的更相似，虽然两者相距千里。在中国，有各种各样的方言；在欧盟，27个成员国中有23 种不同的语言。中国的长城很有名，但是现在欧盟各种复杂的规章制度也像围着欧洲市场的长城，至少在许多中国生产商的眼里是这样的。
如何才能越过这些屏障呢？

荷兰的药品监管机构：
        荷兰药品评估署(MEB)(http://www.cbg-meb.nl )是所有药品的评估监管机构，包括人用药和兽药、化学药品、疫苗、抗生素、血液产品，以及顺势疗法和草药产品。荷兰药品评估署由几个药物领域的欧洲科学委员会组成。荷兰药品评估署还负责所授权的药品的副作用和风险的监测。
所有的药物都要求有良好的质量，并进行过深度的安全评估。药品的作用必须要经过临床研究证明，在临床研究方面有很多单独的法律规定。特别是要在一个现代的设计好的可引起草药的多种问题的研究模型中，找到成功的证据证明其药效。很多植物产品已经被当作药物使用了几十年，甚至几百年，是建立在长期经验的基础上的，但是这不能作为临床证据获得承认。
        以上规则适用于欧洲草药，例如缬草或茴香，但是不适用于许多传统的中药或产自印度的草药产品。在欧盟有上千种传统中药和印度草药，几乎每个成员国都使用。
        在欧盟通常用来针对药品稳定性和高质量的评估，从来没有针对草药实施过。出于公众健康的原因，明确规定应当去除的危险成分是非常重要的。应当通过所有可用的科学手段，证明草药成分的安全性。药，包括草药，是用来治疗病人的，健康是需要考虑的最重要方面之一。实际上，对于所有的欧洲公民，安全用药是极其重要的。
        自2004年起，一部针对草药产品的特别指引开始实施，该指引指出，传统用法在评估和药物认定中非常重要。欧盟指引是不同成员国制定其国家法律的示范，并且每个成员国必须将其贯彻（引入）到药物法律中。从这时候开始，所有成员国以相同标准对传统草药产品进行评估成为可能。这些法律要求不仅适用于欧洲的传统草药，也适用于欧洲之外的传统草药。

2. 道——中草药进入欧盟之路
       传统中草药可能得到完全的承认进入欧洲市场吗？难吗？有必要吗？
中草药可以通过以下途径进入欧洲市场：
1. 中草药产品是药物产品
2. 传统用法是草药产品的框架
3. 已经用科学的植物学名称注明其成分
4. 要求按照“传统用法”使用
5. 产品的药效必须是可信的
6. 应当遵守所有的药品质量标准
7. 必须被证明是安全的
8. 成分是欧盟能够接受的
        我们在欧盟所说的草药，通常是指“成药” ，它有经批准的包装，明确指出药品用法、用量、用药时间等。药用植物（或该植物的一部分）被制成草药制剂，草药制剂被认为是活性物质。对于草药的作用，不必找出其中一两种孤立的植物化学物质，医药用途是由整棵植物决定的，所以对传统草药产品的评估和对化学物质的评估不同。在荷兰药品评估署有专门的植物药评估部门。但是药用植物是由多种天然物质构成的，人使用这些药物时，这些天然物质不仅相互作用，对人的身体也有各种健康或不健康的作用。当然，植物是在中国的某些地方栽种和采集的，化学物质是在实验室做出来的。所以对草药物质的和植物的要求是比较特殊的。
        对于草药产品，对生产的第一步进行适当控制是极其重要的，因为在植物的自然生长中，产生药效的主要成分已经天然形成了。许多污染原材料的杂质（错的植物品种）是在生产的第一步混入的。最近几年，中国已经在这一点上进行了很多改进和改良。这是非常积极的发展，但是，在过去的 10 年中，欧盟关于草药产品的规定也有所发展，特别是成员国之间不同的评估方法现在已经完全协调。所以西班牙、英国、希腊和荷兰的评估已经没有什么区别。我们都用相同的指引。这些文件很专业，但是都发布在欧洲医药评估局的官方网站上：http://emea.europa.eu。（点击“human medicines”，然后选择“herbal medicinal products”）
        对于所有的中草药，说明植物的名称是非常重要的，这不仅包括中文的名字，同时还应当按照植物的学名（根据二名制[种、类、署、作者]用拉丁文命名，如生姜黄是 Curcuma longa L., rhizome）。如果使用多种植物，所有的植物名称都应当包含在内。正确的植物名翻译和中文名称是相互理解的第一步。

3. 欧洲是怎么考虑“传统用法”的？
        关于这部分内容的立法是非常有意思的（这部分的立法叫做引入“传统用法”的“指引” ）。根据“指引” ，有长期传统的药品可能可以减少临床检验的要求，至于草药产品的药效，要明确说明是基于长期的使用和经验。如果草药产品是基于传统使用证明在特定使用条件下无害的（必须清楚地说明使用条件），临床前的安全测试似乎不是必要的，但即使是长期的传统也不能排除可能与产品安全性有关的担忧的可能性，因此相关机构有权要求提供所有评估其安全性的所有资料。
        药品的质量和它的传统用法是相互独立的，因此在进行必要的植物化学、生物学和微生物学测试时，不做任何的处理。传统草药产品应当符合成员国的药典中相关欧洲相关药典专论的所有质量标准。如果某种草药产品已经在欧洲共同体使用了足够长的时间（至少15 年），那么该产品可以基于这段时间的使用，仅进行简单的登记即可。对于在欧洲共同体之外的地方使用，例如在中国，也只考虑在欧洲使用至少15 年的。在欧共体之外的使用至少要 30 年，当然这对于中药来说不是问题。但是对于最近开发的中药，将不必遵守时间的限制。如果没有在欧共体使用的证据，就有必要更仔细地评估使用的有效性和适当性。在这种情况下，长期使用的证据将是评估的一部分。
        对于很多中国的生产商来说，这些标准给人的经验就是障碍。
       下文还将介绍如何达到这些标准的程序。
       只有口服（通过嘴巴）和外用（通过皮肤）才可能作为传统用法来进行评估。这对于中药产品来说也不成问题。
        对于草药产品可以只要专有的适当说明和使用方法，不受在医务人员的诊断和处方限制。中国人可能觉得很难理解，但是在欧洲，病人根据简单的说明就可以使用，不必找医生帮忙，但是对于比较严重的症状，就只能在有资格的医生检查之后甚至在医院观察之后才能使用。
        对于详细的说明：对用于艾滋病、各种癌症、植物性神经系统疾病及糖尿病的用生物工艺学分离出来的药品和活性物质，基于传统用法的程序是被排除在外的。在这种情况下（以及糖尿病的情况下），必须进行更严格的评估，即所谓的“中央程序” ，由伦敦的欧洲医药评估局负责。
        对于目前获得批准的说明，如“用于关节和肌肉疼痛的传统草药产品” ，经过和植物药产品委员会讨论，也可以包含中文的说明。传统的起源也可以在商标中提到，如“传统中国草药产品” 。说明还应当注明“这些药物的使用只是基于长时间的使用和经验” ，这是中药的基础。
        基于“传统使用”的登记要求证明产品的安全性，要参考并完整地审阅所有可以用到的科学著作，由一名科学家出具专家报告。法律规定： “对药典中与安全有关的资料进行审查以及专家的报告，如果相关机构要求的话，还要提供必要的评估草药产品安全性的资料。 ”
        所有可以用到的科学著作都应当是英文的，对于用作参考的中国刊物上的科学论文，也应当翻译成英文。
        所参考的与草药产品有关科学著作对药品说明书的制作也是非常重要的。对于这一点，在中国和欧洲都面临着同样的挑战。中国医生和研究者的经验与欧洲制定监管规则的专家的评估方法之间有可能连接的桥梁吗？

4. 植物药产品委员会(HMPC)
        欧洲药品评估机构(EMEA)位于伦敦，拥有不同的科学委员会，每个委员会都由代表各成员国的特别领域的独立专家组成。2004 年，植物药产品委员会(HMPC)成立，专门负责欧盟的植物药。代表荷兰的有两位专家。植物药委员会不直接对药品进行评估，以使其获得市场的准入，他们的主要工作是设定植物物质的共同专论。这些专论是委员会成员之间的相互谅解（因此也是成员国之间的一种协议），符合条件的特定产品，如果符合这些专论，各国的相关机构就会接受。目前委员会已经公布了 50 多部专论：http://emea.europa.eu。接下来几年，在共同评估的基础上，会有更多的专论出现。到现在，这些专论已经描述了中国和印度正使用的草药产品，这是热点，同样也将是对中国科学家和生产商的要求。
        欧洲药品评估机构的网站刊登了许多文件，介绍了评估专论的背景和程序，网址如下： http://www.emea.europa.eu/htms/general/direct/legislation/legislationherbal.htm
        自 2004 年起，笔者有幸担任组织事务工作小组(ORGAM)的主席。植物药委员会的一项特殊职能对传统中药的申请人就变得非常重要了，尤其是关于那些在中国已经使用了很久但在欧洲市场还未够 15 年的药。该特殊的植物药委员会的程序是“提名程序” ，即个别成员国可能“提名”评估中遇到的无法做出结论的困难案例，将其交给层次较高的位于伦敦的植物药委员会评估，听取他们的建议。我有点惊讶的是，我接触的中国人似乎对官方的欧盟程序似乎不那么感兴趣，但是该“提名程序”将来对中草药的进口商和生产商都是非常重要的。在“提名程序”的帮助下，你可以成功地爬上围在欧洲市场四周的长城。

5. “提名程序”和在欧洲市场 15 年
        传统草药产品登记应向成员国的相关机构提出申请。评估第一步的问题集中在是否有足够的证据证明“传统的使用” 。如果不是“传统的使用” ，申请将被驳回，并且必须通过其他程序以更严格的要求进行评估。在这种情况下，评估更强调的是用临床评估证明其药效。从 2007 年起，各欧盟成员国开始接受申请。（在荷兰，有 15 个案例，其中有2 个进行了登记；在英国，有 35 个申请，其中11 个获得批准[截至 2008 年3月]）。
        在申请处理过程中有两个与“传统的使用”的概念有关的问题：
       (1) 相关机构得出结论，认为没有足够的证据证明该药品已经至少在任何传统药物体系中使用了30 年。该药可能“土方子” ，但是没有在药物手册中有充分的记载。对于传统中药来说不是主要的问
题。在欧盟提评估申请的主要难题是，大部分医学著作都是用中文写的。
        (2) 相关机构了解到，传统药物的使用在书中的记述超过了30 年，但是无法证明在欧盟至少使用了15 年。根据欧盟立法，以传统使用为由的登记是行不通的，但是这些药品的登记可以被证明是正当的，而且对公众的健康有利？这该怎么办呢？在以上两种情况下，相关机构可以决定向植物药委员会“提名”该案例，请他们提供意见。植物药委员会可以做什么呢？
        对于第 1 种情况：
        植物药委员会在研究相关的文件之后，如果认为可以证明该药品是传统使用的。这不仅关系到使用年份的问题，还关系到产品（或相关产品）使用方法的问题，即考虑使用说明、活性物质和安全性等方面。如果草药委员会决定传统使用可以被证明，成员国可以接受该建议并做出自己的决定。但是相关机构可以依赖于 30 个以上的欧洲专家的共同意见。
        对于第 2 种情况：
        如果所提交的文件不能证明药品在欧盟使用了15 年（许多中药都遇到这种情况），从欧盟的角度来看，还有可以接受的理由，例如该药已经在欧盟之外的许多国家使用，并且出于公共健康的目的，在将它登记为传统中药时进行了改良。成员国也可以将该申请交给植物药委员会，征求他们的普遍意见。如果委员会的意见是肯定的，该成员国可以接受，但是决定权还是在该成员国的相关机构。在欧洲医药评估局，肯定的意见将同时导致对该植物药产品的“共同体专论” 。在各成员国对该药品进行登记，其条件必须遵守“专论”的内容。如果一种植物药产品已经在第一个成员国进行了登记，并且属于植物药委员会的“共同体专论”所涵盖的内容，那么该产品在下一个成员国进行登记将变得非常简单。作为一个原则，如果提名程序处理的传统中草药在欧共体根本没有使用过，但是在中国的药典中已经广传多年（并且可以证明确实如此），那么该草药产品可以作为传统草药产品获得批准。
        我们有两种提名程序，每种程序针对一个问题：
       (1) 所提名的药品在欧盟使用了 15 年以上；受理申请的成员国的相关机构质疑的是传统使用的方法；植物药委员会根据可用到的与该产品（或相应的药物产品）有关的著作证据，可以做出其评估意见。
       (2) 所提名的药品在欧盟使用不到15年；有没有普遍的理由要求该（已经被证明在欧盟之外的地方使用很长时间的）产品在欧洲市场上进行登记？
        我强调“传统使用”是评估考虑的一个因素，但是不适用于新的植物药产品、用不同植物药物质新合成的产品、用新开发的方法萃取的产品以及用生物技术制作的草药物质。这些植物药可以在欧盟进行评估，但是所依据的法律是与化学物质及药物有关的法律。在这样的情况下就要求有临床证据。
       “提名程序 2” （少于 15年）对中草药来说是最重要的，强烈推荐大家研究一下。
        参考指引文件：见《致申请者的通知》，卷 2A——市场准入程序/第 3 章——共同体提名程序。
http://ec.europa.eu/enterprise/pharmaceuticals/eudralex/vol2/a/vol2a_chap3_rev09-2007.pdf
        中国人第一次看这些规定的时候，感觉比欧洲人第一次读中文还难。国家机构和欧洲医药评估局的法律专家都可以教您如何正确解读。

6. 我们能从对方那里学到什么？
        欧洲市场申请的调整才刚刚开始。中国传统药物生产商之间的交易才刚刚开始。我们之间有很多可以互相学习的地方。首先我们必须试着说和理解对方的语言。向欧盟提交请求的登记时候，所有的文件都应当翻译成英文。另一方面，欧洲的法规可以有中文的版本。在欧洲我们必须依赖于很多中国留学生的帮助，他们可以帮我们就中国语言进行交流。
        一个好的建议是，中国的生产商不仅要听和学习相关的指引，还要向欧洲的相关机构进行提问。我们可以回答这些问题，并进行解释。在欧盟，药物行业代表和相关机构之间进行热烈的交流是一种很好的习惯，它增强了彼此的了解。
        认识传统使用的草药产品的法律框架是非常重要的。这些法律框架专门为有多年历史的真正的传统天然药物而设置。这些评估准则不适用于最近开发的新药，即使含有草药的植物成分。对于诸如“糖尿病” 、  “骨质疏松症”或“抑郁症”方面的药物，程序和要求更为严格些。
        成功的一个主要因素是保持好的质量标准。这样的标准对欧洲、中国和世界其他地方的草药生产商都是一样的。在欧盟，对公共健康的保护是非常重要的，草药生产的质量直接与产品的安全性相连。植物药产品委员会在过去的几年中制定了很多相关的指引文件，主要从技术方面解决这些问题。几个欧盟成员国已经有很多草药物质、草药制剂和草药产品评估方面的经验。荷兰药物评估署植物药和奇食委员会有专门研究天然药物、植物学、毒药学和植物培育的法律专家。我们将非常高兴也非常荣幸，穿过荷兰和中国之间千山万水的阻隔，和您一起工作。
        只有那样，我们才能发现我们已经有很多共同的东西。

Emiel van Galen 博士 (e.v.galen@cbg-meb.nl)
       海牙药品评估署植物和奇食部部长